Kinh tế tư nhân trong quan hệ đối tác công tư ở Việt Nam

Kể từ năm 1990, Việt Nam đã trở thành một trong những nền kinh tế tăng trưởng nhanh nhất thế giới. Đáng chú ý là, tăng trưởng đạt được đã đi cùng với công bằng xã hội thay vì phải đánh đổi như ở một số nước.

Các nhà nghiên cứu từng chỉ ra, để đạt được mục tiêu thu nhập sau năm 2035, điều kiện tiên quyết là phải khôi phục tăng trưởng năng suất và trước hết là tạo môi trường thuận lợi để khu vực tư nhân nâng cao năng suất và năng lực cạnh tranh. Từ vai trò phát triển và tiềm năng của khu vực kinh tế tư nhân trong xây dựng cơ sở hạ tầng và những rào cản cần tháo gỡ; bài viết đề cập đến một số giải pháp cần làm để cùng trao đổi.

1. Khu vực kinh tế tư nhân trong phát triển

Những thập kỷ gần đây, khu vực kinh tế tư nhân đã nổi lên trở thành xu hướng toàn cầu trong quan hệ đối tác công-tư (Public Private PartnershipPPP). Đầu tư theo phương thức này đã mang lại những kết quả thiêt thực trong xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội.Theo Ngân hàng Phát triển châu Á (Asian Development Bank-ADB-), Sự phát triển của một khu vực tư nhân mạnh mẽ và năng động là vô cùng quan trọng đối với tăng trưởng kinh tế dài hạn; đó là điều kiện cần thiết để giảm nghèo bền vững (ADB 2020)

Nhằm tăng cường vai trò của khu vực tư nhân thông qua giải quyết những thách thức phức tạp, đòi hỏi phải có sự trợ giúp của khu vực công nhằm tạo sự quan tâm có hệ thống đối với lợi ích và quyền lợi của khu vực tư nhân, cũng như nâng cao tác động phát triển. ADB nhận xét, không có chính phủ nào đạt được mục tiêu phát triển bền vững và giảm nghèo mà thiếu sự hỗ trợ hiệu quả của khu vực tư nhân. Khu vực tư nhân cung cấp cả dịch vụ lẫn tài chính, qua đó, giúp tạo việc làm và tăng trưởng kinh tế liên tục..

Khu vực kinh tế tư nhân có thể chia sẻ với Chính phủ từng mục tiêu phát triển kinh tế và tăng trưởng bền vững. Mặt khác, tăng trưởng và phát triển của khu vực kinh tế này lại có vai trò quan trọng để thúc đẩy khu vực công tạo năng lực phát triển dài hạn, tăng trưởng bền vững và tạo nhiều việc làm. Chiến lược phát triển lâu dài của nhiều quốc gia đã nhằm vào  tạo môi trường thuận lợi, tạo cơ hội kinh doanh và tạo xúc tác đầu tư tư nhân thông qua quan hệ đối tác công tư (ADB 2020).

Ngày nay, Chính phủ  nhiều nước trên thế giới đã tận dụng các dự án PPP để đáp ứng nhu cầu gia tăng đối với các dịch vụ cơ sở hạ tầng bằng cách tận dụng nguồn lực chuyên môn và tài chính của khu vực tư nhân. PPP có thể đem lại hiệu quả sử dụng nguồn vốn cao hơn so với mua sắm công. Hiệu quả sử dụng vốn của dự án PPP thông qua cải thiện đầu tư, giảm thiểu rủi ro và nâng cao hiệu suất đầu ra.

Trong bối cảnh ngân sách nhà nước chỉ đáp ứng khoảng 50% tổng nhu cầu, việc đa dạng hoá hình thức đầu tư, khuyến khích và tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế, kể cả đầu tư nước ngoài tham gia phát triển kết cấu hạ tầng ở Việt Nam là rất cần thiết. Luật đầu tư theo phương pháp đối tác công tư Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam ban hành năm 2020 đã xác định, đầu tư theo phương thức PPP phải tập trung vào các lĩnh vực chủ yếu của các ngành: a) Giao thông vận tải ;b) Lưới điện, nhà máy điện, c) Thủy lợi; cung cấp nước sạch; thoát nước và xử lý nước thải; chất thải;d) Y tế; giáo dục - đào tạo;và đ) Hạ tầng công nghệ thông tin (Luật 64/2020/QH14 ngày 18 tháng 6 năm 2020).

2. Khung khổ pháp lý với tiềm năng trong đối tác công tư ở Viêt Nam

Tại Việt Nam, quan hệ đối tác công tư đã được hình thành từ năm 1997 dưới các hình thức hợp đồng BOT, BTO,BT tại Nghị định 77/NĐ-CP và Nghị định 62/1998/NĐ-CP, áp dụng cho các nhà đầu tư nước ngoài. Năm 2007, Đến năm 2010, Thủ tướng Chính phủ có quyết định 71/2010/QĐ-TTg thí điểm xây dựng mô hình đầu tư theo hình thức PPP.

 Khái niệm PPP đã được chính thức công nhận trong các văn bản pháp lý bao gồm Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công,  Luật Xây dựng và Luật Đầu tư …  Cụ thể hóa luật pháp, Chính phủ đã ban hành Nghị định15/2015/ NĐ-CP, Nghị định 30/2015/NĐ-CP và Nghi định 63/2018/NNĐ-CP quy định các lĩnh vực, yêu cầu và thủ tục đầu tư theo hình thức PPP. 

Nhiều chuyên gia nhìn nhận, trong bức tranh đầu tư tổng thể toàn cầu, khu vực tư nhân có sự quan tâm đáng kể đối với thiết chế cơ sở hạ tầng. Phát triển,  xây dựng, vận hành và bảo trì tài sản sở hữu sẽ mang lại dòng tiền ổn định hơn. Mặt khác, nhà đầu tư phải lựa chọn thận trọng để đầu tư vào nơi có môi trường pháp lý vững chắc, có thể ký kết hợp đồng dài hạn với các đối tác tin cậy.

Phương thức đầu tư PPP đem lại nhiều lợi ích; giúp Chính phủ thực hiện chương trình quan hệ đối tác công tư đạt được kết quả đáng ghi nhận. Tuy nhiên, nhiều dự án còn những tồn tại, hạn chế và việc thu hút vốn tư nhân vào kết cấu hạ tầng vẫn chưa như kỳ vọng, còn nhiều dư địa; nhưng để khai thác có hiệu quả thì khung pháp lý cần phải được cải thiện và nâng cấp. Khung pháp lý ở nước ta mới ở các Nghị định, chưa đủ để nhà đầu tư yên tâm, cũng như chưa thể giải quyết được những vướng mắc trong triển khai. Rủi ro khi chính sách thay đổi là hiện hữu đối với nhà đầu tư, làm tăng chi phí của bản thân dự án và chi phí xã hội cũng như chưa thu hút được nhiều nhà đầu tư quốc tế.

Trong nền kinh tế toàn cầu, Chính phủ nhiêu nước đã có những chính sách đổi mới nhằm phát huy, khơi dậy được nguồn lực đầu tư.Theo đó, Luật đầu tư theo phương pháp đối tác công tư tạo khả năng huy động vốn xã hội đầu tư sâu hơn vào kết cấu hạ tầng và dịch vụ công. Ban hành Luật PPP sẽ góp phần mở ra cơ hội mới trong thu hút nguồn vốn nước ngoài.

Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Nguyễn Dức Trung cho rằng “…Một khung pháp lý cao, thống nhất và ổn định với cơ chế chia sẻ rủi ro hài hòa, hợp lý giữa Nhà nước- nhà đầu tư như hai bên đối tác sẽ tháo gỡ rất nhiều vấn đề về tâm lý và niềm tin. Khi có niềm tin, với những cơ hội mở ra, sẽ là những quyết định đầu tư”. Từ những quy định mới trong Luật 64/2020/QH14, ông kỳ vọng, triển khai thực thi đúng đắn, tuân thủ nguyên tắc kinh tế thị trường sẽ bảo đảm hài hoà được lợi ích giữa người dân, nhà đầu tư và Nhà nước (Nguyệt Minh 2019).

Phân tích tiềm năng của khu vực tư nhân trong xây dựng cơ hạ tầng ở Viêt Nam, các nhà nghiên cứu nhận thấy năm 2019, các Bộ, Ngành và nhiều địa phương đã thực hiện trên 336 dự án PPP với tổng vốn đầu tư trên 70 tỷ USD. Đối với xây dựng cơ sở hạ tầng có thể thấy, có 18 dự án năng lượng điện được thực hiện  theo hình thức xây dựng-vận hành-chuyển giao (BOT) chủ yếu là nhiệt điện với tổng vốn đầu tư trên 41,7 tỷ USD. Ngoài các hợp đồng PPP, lĩnh vực này cũng đã thu hút được một số vồn tư nhân đáng kể đầu tư vào các nhà máy điện độc lập. Được nhìn nhận với những rủi ro cao, nông nghiệp là lĩnh vực kém hấp dẫn nhất đối với các dự án PPP, chỉ có 23 dự án. Lĩnh vực nông nghiệp được coi là khu vực có tỷ lệ lợi nhuận thấp nhất , chịu ảnh hưởng chưa tương xứng của đầu tư nhà nước là những vấn đề cần được làm rõ để có hướng phát triển dúng dắn trong thời gian tới. Trong lĩnh vực y tế, sự tham gia của khu vực tư nhân chủ yếu thông qua mạng lưới xã hội hóa. Cả nước hiện có 240 bệnh viện tư nhân (chiếm 13% tống số bệnh viện) và 35.000 phòng khám tư cung cấp dịch vụ tới 31,2% bệnh nhân ngoại trú và chừng 6% bệnh nhân nội trú.

Nhận xét về cơ sở hạ tầng của Việt Nam, báo cáo khảo sát toàn cầu năm 2019 của Viện Nghiên cứu Hạ tầng EDHEC của Singapore cho rằng, Việt Nam nhằm trong nhóm 5 nước mới nổi có nhiều tiềm năng về cơ sở hạ tầng trong thời gian tới. Các nhà phân tích nhận xét, dân số gia tăng nhanh tại các thành phố lớn đã tạo sức ép vượt quá khả năng của các hệ thống kết nối và tiện ích hiện có.Việt Nam đã công bố việc phát triển và nâng cấp tiện ích đô thị với kế hoach triển khai 44 dự án có tổng đầu tư lên tới 120 tỷ USD,nhiều Quỹ quốc tế quan tâm và sẵn sàng đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam. Việt Nam được coi là điểm đến, hấp dẫn cho các dòng vốn đầu tư. Tuy nhiên rào cản đối với sự tham gia của khu vực tư nhân vẫn là không nhỏ.

3. Rào cản chủ yếu trong quan hệ đối tác công tư

Cho dù có tiềm năng tiềm ẩn, song khu vực tư nhân ở Việt Nam đang phải đối mặt với nhiều rào cản trong các dự án PPP. Dưới đây là một số mặt chủ yếú đang còn hạn chế

3.1 Thiếu khả năng xây dựng các dự án đầu tư chất lượng

Dự án đầu tư chất lượng là yêu cầu quan trọng trong xây dựng và thực thi chính sách công, đặc biệt là các dự án PPP có nhiều nhạy cảm. Chuyên gia Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) từng chỉ ra, lý do chính về sự tham gia chưa tương xứng với tiềm năng xây dựng cơ sở hạ tầng là thiếu các dự án PPP có chất lượng. Vấn đề này được cho là năng lực hạn chế của các tổ chức Nhà nước có thẩm quyền với những công chức thiếu khả năng thiết kế, đàm phán và soạn thảo các hợp đồng PPP.Theo nhiều công ty tư vấn luật pháp, dữ liệu xây dựng dự án thường thiếu chính xác, dẫn đến nhiều dự án bị giảm vốn đầu tư, phải đối mặt với thua lỗ và nguy cơ phá sản, ảnh hưởng nặng nề đến các phương án tài chính trong các hợp đồng.

Thời gian qua đã có 75% số dự án đâù tư nâng cấp mở rộng đường giao thông (56/75) không đạt chất lượng và tiến độ đề ra. Trong lĩnh vực y tế, chỉ có 37,3% (28/75) số dự án hoàn thành nghiên cứu tiền khả thi, 10,6% hoàn thành tài liệu đấu thầu và 4,4% có hợp đồng được ký kết. Những hạn chế này đã làm cả khu vực công lẫn tư lãng phí thời gian, công sức và nguồn lực vào những dự án không thực hiên được (VCCI&USAID 2020).

3.2. Về hướng dẫn đàm phán

Cho đến nay, đại diện của nhiều tổ chức kinh tế xã hội cho biết, chưa nhận được sự  hướng dẫn rõ ràng và cụ thể từ phía nhà nước về đàm phán hợp đồng. Hầu hết các nhà máy phát điện độc lập (IPP) có công suất lớn đều gặp khó khăn trong đàm phán theo cơ chế PPP

3.3.Năng lực cạnh tranh trong đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư

Khả năng cạnh tranh là cơ sở đảm báo để đạt được giá thầu phù hợp, hạn chế rủi ro và chuyển giao hiệu quả các giải pháp tối ưu của nhà đầu tư. Theo Bộ KH&ĐT, với cách làm thời gian qua, trong số 71 dự án TTP hoàn tất, có tới 69% là dự án chỉ định thầu; ngân hàng thế giới (W.B) cho biết, trong lĩnh vực giao thông có đến 98.7% (74/75) áp dụng chỉ định thầu. Các nhà phân tích lưu ý, PPP đem lại hiệu quả cao nhưng nếu không có đấu thầu cạnh tranh thì áp dụng phương thức này còn gây tốn kém hơn so với phương thức đầu tư công truyền thống,

4.3. Cơ chế chia sẻ rủi ro

Trong quan hệ đối tác công tư, đầu tư được thực hiện dựa trên quan hệ đối tác lâu dài giữa khu vực công và khu vực tư; Theo đó, rủi ro sẽ phân bổ cho bên nào có nhiều khả năng xử lý và tiết kiệm chi phí nhiều nhất. Phân bổ rủi ro là một quy định bắt buộc trong các đề xuất dự án PPP và các báo cáo nghiên cứu khả thi, Nếu dồn quá nhiều rủi ro cho khu vực tư nhân,thì khu vực này khó có thể tiếp nhận được nguồn vốn từ ngân hàng và chỉ cần chậm trễ giải phóng mặt bằng, thì dễ dàng biến một dự án có khả năng sinh lời thành dự án thua lỗ.

Cho đến nay, ở Việt Nam vẫn chưa có một chuẩn mực chính thức hay một khuôn mẫu chia sẻ rủi ro.. Để có thể thu hút được nhà đầu tư và vận hành từ khu vực tư nhân, yếu tố quan trọng cần tính đến là một khung chính sách minh bạch và phân bổ rủi ro công bằng, Tương tự, cơ cấu hợp đồng hấp dẫn với phạm vi dự án được xác định rõ ràng, đảm bảo lợi nhuận tài chính sẽ khuyến khích mạnh mẽ hơn sự tham gia của tư nhân vào giao dịch của dự án PPP.

4.4. Rủi ro luật pháp và từ thay đổi chính sách

 Ngoài những quy định của hợp đồng, các nhà đầu tư tư nhân phải tuân thủ tho pháp luật và chính sách của nhà nước Các dự án PPP chịu sự điều chỉnh của hệ thống pháp luật , bao gồm nhiều bộ luật có liên quan và những luật chuyên ngành. Hiệp hội các nhà đầu tư giao thông đường bộ Viêt Nam nhận xét, các dự án PPP phải tuân theo định mức chi phí công và thủ tục quản lý vốn đầu tư công dẫn đến chi phí rủi ro khác biệt ở các vùng, miền, Cùng với những khó khăn do nhiều bộ luật chi phối; Luât Quy hoạch ra đời, đã thay đổi đáng kể bản chất của nhiều dự án. Theo Quy hoạch mới, ngành Điện chỉ có Quy hoach tổng thể điện quốc gia và quy hoạch điện được tích hợp trong quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội, đẫn đến 400 dự án Điện phải chờ phê duyệt vì những thay đổi quy hoạch.

Trong thực thi chính sách, hầu hết các dự án PPP đều thực hiện trong thời gian dài, các nhà đầu tư phải gánh chịu nhiều rủi ro.Nhiều dự án đã bị ảnh hưởng nặng nề do thiếu thống nhất trong chính sách và quy hoạch. Thành phố Hồ Chí Minh không xây dựng đường vành đai 2 kết nối đường Nguyễn Văn Linh với đường cao tốc Hà nội qua cầu Phú Mỹ nên lưu lượng dự kiến của dự án cầu Phú Mỹ chỉ đạt 53,7% mức dự kiến, đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến doanh thu dự án ( VCCI&USAID 2020).

Cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư là những bên ký kết hợp đồng BOT đều bình đẳng và có trách nhiệm tuân thủ theo các quy định. Khi cần thiết phải điều chỉnh nôi dung hợp đồng, các bên phải đàm phán lại trên cơ sở đẩm bảo lợi ích của các bên liên quan, Nhưng trong nhiều trường hợp, nhà đầu tư tư nhân còn phải gánh chịu những rào cản chính sách, những mệnh lệnh hành chính thậm chí mâu thuẫn với nghĩa vụ trong các hợp đồng,Việc Chính phủ can thiệp sâu đối với một số dự án BOT đường bộ đã gây nhận thức tiêu cực về rủi ro, gây bất ổn cho các nhà đầu tư, số đông cho rằng, sự thay đổi chính sách của Chính phủ làm tăng thêm rủi ro đối với họ.

Thay lời kết luận

Các nhà đầu tư hy vọng Luật đầu tư theo phương pháp đối tác công tư sẽ giảm bớt những trở ngại hạn chế đầu tư theo hình thức PPP. Theo đó, cạnh tranh minh bạch trong lựa chọn đầu tư và cải thiện việc đảm bảo của Chính phủ để huy động vốn cho các dự án PPP là việc làm quan trọng. Quy định về PPP trong Luật64/ 2020/QH14 đã thể hiện bước tiến mới về pháp lý, giúp giải quyết một số xung đột pháp lý với các bộ luật khác. Luật bắt buộc phải thực hiện cơ chế cạnh tranh để lựa chọn nhà đâì tư và chia sẻ rủi ro là cơ chế mới để chia sẻ lợi ích giữa các đối tác công tư. Từ mục tiêu huy động đầu tư và năng lực chuyên môn của khu vực tư nhân cho hợp tác Công tư trong gai đoạn tới, Hy vọng về phía quản lý, các cơ quan nhà nước sẽ tạo môi trường và điều kiện thuận lợi hơn nữa để khuyến khích khu vực tư nhân tham gia tích cực vào lĩnh vực còn nhiều khó khăn này./.

Địa chỉ liên lạc Lê Thành Ý 19b/668  Đường Lạc Long Quân, Ph, Nhật Tân ;Q.Tây Hồ, Hà Nội

Mob 0929848231; Email lethanhy05@gmail.com

File, KINH TẾ TƯ NHÂN với PPP 9.2020